试论我国的社会保障制度
2004年9月12日，中共中央政治局常委、国务院副总理黄菊在国际社会保障协会第28届全球大会开幕式上致辞时强调，中国政府高度重视社会保障体系建设。在全面建设小康社会的进程中，我们要立足中国国情，借鉴国际经验，努力建立和完善并实施好多层次、广覆盖、使广大群众受益的具有中国特色的社会保障制度，为实现社会公平和公正，促进世界和平与发展，创造人类幸福美好的未来作出贡献。
黄菊副总理的这一番讲话，指明了我国建立和完善有中国特色的社会保障制度的指导思想。我们要深刻领会，并在实际工作中认真贯彻执行。下面就我国的社会保障制度问题，谈谈我个人的看法。
一、建立和完善社会保障制度的意义
社会保障制度，是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，而完善的社会保障制度是建立和完善社会主义市场经济体制的前提和保证。同时完善的社会保障制度也是全面建设小康社会的基本要求，其有利于全面建设小康社会各项重要目标的实现，有利于全面建设小康社会所面临的基本问题的解决，更是全面建设小康社会的重要途径。因此加强和完善我国社会保障制度具有重大的战略意义。
（一）完善的社会保障制度是维护社会稳定的安全网。没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。完善的社会保障制度通过实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援来保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，从而为经济的发展创造良好稳定的社会环境。
（二）完善的社会保障制度是经济发展的“助推器”和“稳定器”。因为雄厚的社会保障基金能够有力地支撑经济发展，并对经济发展的格局发挥宏观调控的作用。雄厚的社会保障基金占GDP的比重很高，如果通过对债券、房地产、股票、储蓄等进行合理投资能对经济的发展产生巨大的影响，在经济发展低迷的情况下，高额的社会保障基金的投资能支撑经济的发展并带动经济的再次腾飞；另外，社会保障基金的投资在债券、房地产、股票、储蓄等方面调整其投资比例从而对经济格局发挥宏观调控作用是显而易见的。同时从微观经济来看，完善的社会保障制度的建立，可以规范和均衡企业的社会负担，有助于社会主义市场经济微观基础的形成，特别是有助于我国国有企业建立现代企业制度，从而促进经济的稳定增长。
（三）完善的社会保障制度是社会公平的调节器。社会公平，是人类社会发展中产生的一种客观要求。社会公平体现在经济利益方面主要是成员之间没有过分悬殊的贫富差别。在市场经济条件下收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷入困境。为了解决这一社会问题，就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。
改革开放以来，我国的社会保险制度逐步建立和完善。养老保险的社会统筹面在不断扩大，医疗保险制度改革取得突破，失业保险制度初步建立等。截至2004年9月底，全国参加基本养老保险人数达到16062万人；医疗保险参保人数达到11941万人；失业保险、生育保险、工伤保险参保人数分别为10367万人、4092万人、5883万人。与此同时，全国企业离退休人员基本养老金做到按时足额发放，全国436万人领取了失业保险金，27万人享受了生育保险待遇，37万人享受工伤保险待遇。应该说，改革开放以来我国的社会保障制度建设取得了巨大的成就，但同时我们也要看到我国社会保障制度建设中存在亟待解决的问题。
二、我国社会保障制度建设中亟待解决的问题
尽管我国社会保障制度建设过程中已经完成了最艰难的任务，走过了最艰难的阶段，但这一制度与国民经济持续高速增长及社会发展与城乡居民的客观需要相比又明显滞后。除需要进一步确立社会保障的公平价值取向外，这一制度建设中的主要问题可以归纳为“保障不足、责任不清、体系残缺、城乡分割、立法滞后”等方面。
第一，保障不足。目前我国绝大多数人属于缺乏社会保障。即使以现有的成就为基础，全国还有80％的劳动者与老年人没有基本养老保险，90％的人缺乏基本医疗保障，大多数产业工人缺乏工伤保险，绝大多数女职工没有生育保险，乡村贫困人口还没有制度化的最低生活保障，面向老年人、残疾人、妇女儿童的社会福利显得比较欠缺等等。这些事实客观地揭示了我国社会保障体系建设的滞后性，在解决社会问题和保障民生、增进国民福利方面的功能不强，调节和协调经济社会发展的作用不够，与全面建设小康社会的要求还存在着较大差距。因此，在建设我国社会保障制度时，虽然要警惕福利国家的福利病，但现阶段的主要矛盾是保障不足而不是所谓福利病，这一基本判断决定了加快建设与经济发展水平相适应的中国特色社会保障体系是我国社会保障制度建设在未来一段时期内的总基调。正基于此，中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障制度，十届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中明确将建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度载入宪法。
第二，责任不清。新型社会保障制度的一个重大成就，是确立了责任分担机制，即社会保障不再是国家或单位包办，而是需要国家、社会、单位乃至劳动者个人共同分担起社会保障责任。毫无疑问，责任分担机制是确保社会保障制度可持续发展的最优机制。但目前的状况是，责任分担机制只在原则上得到体现，实践中则处于一种主体各方责任边界模糊不清的状态。一方面，政府的责任边界不清，不仅影响着政府对社会保障责任的准确评估与计划，也导致无法准确界定市场、社会团体、单位组织的相关责任，进而又直接损害着政府之外的机制发挥作用；另一方面，即使是政府应当承担的社会保障责任，在中央和地方之间也未有明确划分，中央财政的压力日益加重，对社会保障制度建设在某些方面仍然处于缺位或未完全到位的状态。此外，计划经济时代的社会保障(主要是养老保险)历史责任和改革开放以来确立的新制度的现实责任同样没有划分清楚，它正在影响着社会保障制度改革的深化。社会保障主体各方责任不清的局面，已经在极大地影响着新型社会保障制度的健康发展，也增加了社会保障立法进程的现实阻力。
第三，体系残缺。虽然我国新型的社会保障体系框架基本形成，但客观上还有诸多尚待完善之处。一方面，有许多应当纳入现行社会保障体系的人漏在保障网络之外，如已经成为产业工人的乡村进城务工人员(或称农民工)及许多在非公单位工作的劳动者(尤其是其中的灵活就业人员)就未被纳入现有的社会保障网；另一方面，一些必须建立的社会保障制度尚未建立，如乡村贫困家庭的救助制度，迄今仍然未走向制度化的轨道等等。因此，一些城乡居民在碰到生活困难和特殊问题的时候，容易陷入窘迫的境地。而根据我国的国情和人民群众的客观需求，现阶段虽然只能是一个低水平的社会保障体系，但应当是—个覆盖全体公民的社会保障体系。目前距这个目标还有一定距离。
第四，城乡分割。在计划经济时代，城乡因户籍政策等的严格限制处于完全分割状态，城市居民的社会保障几乎完全由国家负责、单位包办，农村却只有五保户制度与合作医疗制度等部分集体福利；近二十年来，虽然经济改革已经从根本上打破了城乡分割，农村居民自由流入城市务工的现象十分普遍，但户籍制度等仍然造成许多政策的分割。特别是对广大乡村居民的社会保障没有给以足够的重视，在缺乏新的政策规范的条件下，少数富裕乡村对村民福利采取了全面包办的做法，而一些贫困地区连“五保户”的低水平保障也出现了困难，全国绝大多数乡村的社会保障制度处于缺位状态，而城镇的社会保障制度又未涵盖进城务工人员。
第五，立法滞后。迄今为止，国家立法机关还未制定过一部社会保障专门法律。规范社会保障制度的主要是国务院制定的有关法规；如社会保险方面有《失业保险条例》(1999)、《社会保险费征纳暂行条例》(1999)、《工伤保险条例》(2003)等法规；社会救助方面有《农村五保供养工作条例》(1994)、《城市居民最低生活保障条例》(1999)、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(2003)等法规；军人保障方面有《军人优待抚恤条例》(1988)等法规；还有一些部门规章，如建设部、财政部等五部委颁发的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(2004)也是规范城镇贫困人口房屋供应或补贴的重要政策。上述法规、规章尚无法使社会保障这一关系到亿万人民切身利益的制度安排真正上升到法律规范的层次，从而迫切需要加快社会保障领域的立法步伐。
三、我国建立和完善社会保障制度原则与措施
（一）完善社会保障制度应该坚持的原则
第一、保障人权，满足社会成员基本生活需求原则。人的需求分为生活的需要，享受的需要，发展的需要和表现的需要四个层次。第一个层次是：生活的需要即生存权，是人权保障的基础，这是人人都应享受的最基本的权利，社会保障必须满足人们基本的生活需要，这是社会保障法应规定的最基本的内容。
第二、普遍性原则。这一原则不仅要在社会保障项目中的社会福利、社会救助法律、法规中体现，也要在社会保障的其他项目中，如养老保险、医疗保险等保障项目中体现。当前要加快社会保障制度改革和立法进程，落实立法规划，扩大实施范围，力求使每个保障项目覆盖到所有符合条件的公民。而且只有体现了普遍性原则，才能筹集和积累雄厚的社会保障基金，更好地发挥出社会保障互助互济的功能和特点。
第三、社会保障的范围和标准与经济发展水平相适应的原则。我国目前仍处于社会主义初级阶段，我们必须充分考虑到我国现阶段的经济发展状况和基本国情，对社会保障项目设置不能过多，范围不能过宽，标准不能过高，保障水平必须与社会主义初级阶段的经济发展水平相适应，并且随经济发展水平的提高而提高。
第四、公平与效率结合原则。社会保障的不同项目体现公平与效率的程度不同。社会救助，优抚安置和部分社会福利事业支出主要由国家财政负担，凡符合条件者可以无偿享受，体现公平原则。社会保险中的主要项目，坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，实现社会统筹与个人帐户相结合，由用人单位与职工共同负担，保险对象享受的保障水平既要能保障其基本生活、基本医疗需求、体现社会公平，又要与个人缴费多少挂钩，以激励职工的劳动积极性和提高效率。
第五、城乡有别原则。现阶段我国城乡之间在生产力水平、就业结构，收入水平和消费方式等方面差别很大，决定了我国社会在一段相当长的时期内仍然是二元体制。因而，在保障形式、项目标准以及适用的法律、法规方面要有所区别。当然，我们强调的有所区别并非歧视，与普遍性原则并不矛盾，普遍性原则指的是质上的普遍性，即全体公民都有享受社会保障的权利，而城乡有别原则则强调的是从我国现阶段国情出发，采取不同的对策与措施，而且应该特别强调对乡村之弱势群体给予特别重视与关注。
（二）建立和完善社会保障制度的措施
第一、要将社会保障作为我国社会经济发展的基础性工程来建设。社会保障制度的基本功能是缩小社会不公平，化解困难群众的生活风险，增强国民的心理预期，促使整个社会协调、稳定、健康发展。应当看到，加入WTO后，我国的产业结构和劳动者的就业格局正在被重构，工业化与城市化的进程将持续加快，就业压力也会持续扩张，职工下岗率的上升不可避免，收入分配差距有持续扩大的趋势，人们对社会保障权益的要求将日益强烈，因社会保障缺位而导致的社会矛盾呈现增加趋势，一些隐性的问题将显性化。因此，我国事实上已经处于一个社会风险持续增加或者说是不太稳定的时期。这一基本判断决定了建立完善的社会保障体系，应当成为我国整个社会经济发展过程中最为重要的一项基础性工作。
第二、国家立法机关应当加快社会保障方面的立法步伐。鉴于我国社会保障制度立法严重滞后的问题，社会保障立法应当引起国家立法机关的高度重视并采取切实有效的行动。社会保障法律应当明确社会保障的性质，政府的责任与国民的权益，同时对制度的运行进行明确规范。
第三、要在明晰主体各方责任的前提下，实现财权与事权的统一。针对社会保障制度建设中责任不清的问题，国家应当将分清责任作为社会保障制度深化改革的关键性措施来推进。一是尽快分清社会保障(主要是养老保险)的历史责任与现实责任，对历史欠账完全由国家来承担，国家可以通过发行长期国债来逐步化解。有计划地解决历史负担，有利于统一社会保险费率，为在全国统一这一制度打下坚实的基础。二是尽快界定政府责任，并通过相关政策来引导民间、市场乃至居民家庭积极参与政府责任之外的事务。三是尽快划分中央与地方政府的责任，迅速扭转中央政府压力日益增加，地方政府缺位的格局。在分税制的条件下，政府的社会保障责任应当被分解为中央政府与地方各级政府的责任，中央政府可以通过财政转移支付的手段对困难地区实行适当照顾，而社会保障制度必须最终实现财权与事权的统一。
第四、实现多元筹资，多管齐下地缓解现阶段资金短缺的局面。一是利用好增量，尽快形成稳定的财政拨款增长机制。国家有必要对财政收入增量确定一个固定比率优先用于社会保障，同时明确将利息税、个人所得税、遗产税以及必要时开征的特别消费税等用于社会保障，以确保政府真正担负起主导社会保障制度建设的责任。二是利用好存量，应继续通过国有股、资金置换、土地拍卖等方式来变现部分国有资产，以补偿中老年职工养老基金的不足。三是利用扩大社会保险覆盖面并规范缴费工资基数，来增加社会保险基金来源，同时促使社会保险制度逐步成为覆盖全体劳动者的安全网。四是将社会保障基金(主要是个人账户)与资本市场有机结合，确保基金增值，同时应注意防范资本市场的风险。
第五、进一步完善城镇社会保障体系，尽快消除社会保障安全网中的漏洞。城镇社会保障制度一直是我国社会保障改革的重点，但仍有许多人遗漏在社会保障安全网外，他们生活困难得不到救助、有病不医、子女上不起学，因此，国家应当尽快完善城镇社会保障体系。在现阶段，这一体系可以是低水平、多层次的，但必须是一个没有漏洞的安全网，其最低目标应当是使人民在遭遇生活困境时免于绝望。
第六、重视农村社会保障，分类分层开展农村社会保障制度建设。由于存在城乡分割的问题，因此，国家应该为农村居民的社会保障承担相应的责任，当然，对农村居民的社会性保障需求，应当采取分类分层保障的思路来解决，而不宜采取商业保险做法或照抄城镇现行做法。
第七、完善监管体制，确保社会保障制度的良性运行。针对社会保障制度的公共性，以及社会保障基金与资本市场结合后可能产生的巨大风险，国家应当尽快完善监管体制。在坚持公开、透明的原则下，建立专业、权威的监管机构和定期公开的信息披露机制，同时接受社会各界尤其是工会和城、乡居委会的监督，这是防范投资风险和确保社会保障制度良性运行的必要保证。